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Serviços de Interesse Geral em Macau

Coluna de opinião “A letra da lei”, no “Ponto Final” de 24 de Fevereiro, páginas 12 e 13:

O “apagão” na internet e nos telemóveis no passado dia seis de Fevereiro deu muito que falar e deixou muita gente a “falar para o boneco”. Para além da CTM, onde a situação foi mais grave, outras operadoras foram afectadas, como a Smartone ou a China Telecom. O Governo está a aguardar a conclusão de um relatório que deverá ser entregue até ao final do mês à Direcção de Serviços de Regulação de Telecomunicações para analisar quais as penalizações que poderão ser aplicadas. No entanto, o problema não deve ser colocado apenas ao nível da execução do contrato de concessão ou da aplicação de sanções pela Entidade Reguladora. Com efeito, nesta relação triangular, para além de Concedente (Governo da RAEM) e concessionário (CTM), existe uma outra parte interessada: o utente. Face ao quadro legal existente, parece-me que a protecção concedida ao utente é exígua e precisa de ser melhorada.

Os serviços de comunicações electrónicas (que incluem, além de outros, o telefone, fixo ou móvel, a internet e a televisão por cabo) fazem parte daquilo que na Europa é designado por “serviços de interesse geral”. Este conceito abrange todos os serviços que satisfazem necessidades básicas dos cidadãos, quer estas sejam de natureza económica, social ou cultural. São, deste modo, serviços essenciais à vida, à saúde e à participação social dos cidadãos. Estes serviços, independentemente de terem fins lucrativos ou não, são considerados de interesse geral e, por esse motivo, estão sujeitos a obrigações específicas de serviço público. Outro conceito muito frequente na legislação comunitária é o de “serviços de interesse económico geral” (SIEG). Estes serviços são aqueles que satisfazem necessidades básicas, de natureza económica, dos cidadãos, ou seja, são uma subespécie do conceito mais amplo de “serviços de interesse geral”. Estas actividades estão sujeitas a obrigações de serviço público em função de critérios de interesse geral, sobretudo de serviço universal, em sectores como as comunicações electrónicas, a energia e os serviços postais. Neste âmbito assumem especial importância as garantias dos utentes. A qualidade dos serviços é tutelada nas cartas de serviço público, onde se definem alguns princípios fundamentais: igualdade, imparcialidade, continuidade e regularidade das prestações, qualidade e segurança, direito de acesso à informação quanto aos serviços, eficiência e eficácia, mecanismos de queixa dos utentes, etc.. Estes serviços são prestados por entidades públicas empresariais ou por empresas privadas, em regime de concessão. Em qualquer dos casos, o Estado fixa o modo de financiamento dos serviços, através da imposição de taxas pagas pelos utentes ou de transferências orçamentais, incluindo a compensação dos encargos decorrentes das obrigações de serviço público. As entidades encarregadas de assegurar a prestação de SIEG são submetidas à regulação e fiscalização das chamadas Entidades Reguladoras. A estas entidades incumbe garantir o cumprimento das obrigações de serviço público e o respeito pelos direitos dos utentes.

Em Portugal esta matéria é regulada essencialmente pela Lei n.º 23/96, de 26 de Julho, que ficou conhecida como “Lei dos Serviços Públicos Essenciais”. Este conceito não tem qualquer tradição na legislação comunitária. A utilização pelo legislador português daquela expressão pode ser explicada pelo facto de estes serviços só recentemente terem deixado de estar exclusivamente integrados no sector público e, consequentemente, serem conhecidos como “serviços públicos”. O legislador pretendeu proteger os utentes de determinados serviços por considerar que estes são essenciais. São abrangidos sob uma mesma regulamentação específica alguns serviços atendendo à sua essencialidade, ou seja, ao carácter básico, fundamental e indispensável que assumem na vida quotidiana dos cidadãos. A regulamentação deste tipo de relações jurídicas tem como escopo, deste modo, uma tutela mais eficaz dos direitos dos consumidores. Domínio tradicional do Estado, autarquias e empresas públicas, os serviços públicos essenciais, entregues também a empresas privadas, são fundamentais para a prossecução de um nível de vida moderno e caracterizam-se tendencialmente pela sua universalidade, por serem prestados em regime de monopólio e por deverem atender a envolventes especiais, que não a uma mera óptica puramente comercial ou economicista. Isso implica que a prestação de serviços públicos essenciais deva estar sujeita ao respeito por certos princípios fundamentais, em conformidade com a índole e as características desses serviços – princípios da universalidade, igualdade, continuidade, imparcialidade, adaptação às necessidades e bom funcionamento –, assim como implica que ao utente sejam reconhecidos especiais direitos e à contraparte, impostas algumas limitações à sua liberdade contratual.

A Lei dos Serviços Públicos Essenciais veio criar no ordenamento jurídico português alguns mecanismos destinados a proteger os utentes de alguns serviços públicos, abrangendo o fornecimento de água, electricidade, gás e serviço telefónico. Ficou, deste modo, perfeitamente identificado um mercado com características muito especiais e cujo funcionamento denotava um significativo desequilíbrio em detrimento da posição contratual do consumidor, dado tratar-se da prestação de serviços básicos, universais e essenciais à vida moderna, em que os consumidores não dispõem de poder negocial perante situações muitas vezes identificadas como “monopólios naturais”. Almeja-se, deste modo, diminuir o desequilíbrio criado pela falta de poder negocial dos utentes face aos prestadores dos serviços, obtendo uma maior transparência e equidade num mercado em que as cláusulas contratuais gerais assumem cada vez maior preponderância. O legislador sentiu a necessidade de criar mecanismos específicos destinados à protecção dos utentes dos serviços básicos, universais e essenciais à vida em sociedade, inibindo eventuais abusos dos prestadores dos serviços, que quase sempre se encontram em regime de monopólio.

É óbvio que actualmente já existem no ordenamento jurídico de Macau normas que podem ser convocadas para regular a prestação destes serviços. O núcleo duro da legislação jusconsumerista em Macau consta da Lei n.º 12/88/M, de 13 de Junho (Lei de Defesa do Consumidor – “LDC”). A LDC consagra vários direitos do consumidor, nomeadamente o direito à protecção da saúde e à segurança contra as práticas desleais ou irregulares de publicitação ou fornecimento de bens ou serviços; à formação e à informação; à protecção contra o risco de lesão dos seus interesses; à prevenção e reparação de danos, individuais ou colectivos; a uma justiça acessível e à participação na definição legal ou administrativa dos seus direitos e interesses. A protecção do consumidor nos contratos que tenham por objecto o fornecimento de bens ou serviços, para além de resultar da LDC, é um dos objectivos da Lei n.º 17/92/M, de 28 de Setembro, sobre Cláusulas Contratuais Gerais, que fixa especiais deveres de esclarecimento e informação por parte das entidades prestadoras. Como é evidente, a prestação destes serviços está também sujeitas às regras de Direito comum fixadas no Código Civil. Com efeito, não é de excluir o recurso a princípios, regras e institutos que, embora de carácter geral, permitem soluções jurídicas correctas neste domínio. No entanto, a verdade é que é difícil alcançar a desejável protecção do utente só por essa via. Compete ao legislador clarificar situações e disciplinar os interesses em causa. É necessário, por exemplo, estabelecer especiais direitos e obrigações das partes, impedir actuações e práticas abusivas e consagrar a participação das organizações representativas dos utentes na definição do modelo a que obedece a prestação dos serviços. O legislador macaense deve reconhecer a insuficiência do Direito comum para dar resposta adequada aos problemas suscitados pela prestação de serviços públicos essenciais. No meu entender, urge criar um corpo próprio de normas que dedique à prestação de serviços públicos qualificados como essenciais um regime próprio, especial, que em alguns pontos desenvolva e aprofunde algumas regras que já resultam do regime geral, e que noutros esclareça e elucida dúvidas que a aplicação das soluções tradicionais pode suscitar.


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